Toda
comunidad jurídicamente organizada debe establecer un sistema de separación de
poderes y de control que permita asegurar la protección de los derechos a
través del imperio de la Ley, en tanto ésta representa la expresión de la
voluntad soberana del pueblo.-
A partir de
las concepciones del Estado moderno, la limitación de los poderes públicos
frente a los derechos de los individuos ha generado un avance del esquema de
separación y control del poder, hacia un sistema de efectividad de los derechos
y garantías individuales.-
El
apartamiento de los poderes y su sistema de control recíproco no constituye
únicamente un mero requisito funcional y orgánico destinado a obtener mayor
eficiencia en la gestión estatal; es mucho más que ello: es la garantía de la
protección de los derechos, asegurando el imperio de la Ley, el respeto del
hombre y de las libertades individuales, como límite a la actuación de los
poderes públicos.-
Para explicar el funcionamiento del sistema de control
judicial de la administración pública en la República Argentina, se debe partir
del esquema de división y separación de poderes sobre la cual se estructura la
forma REPUBLICANA de gobierno consagrada por nuestra Constitución Nacional, organizando a la Nación sobre la base de un trípode de poderes
separados e independientes entre sí, que operan en igualdad de rango y
autonomía, y que reconocen ámbitos de actuación y competencia claramente
diferenciados.-
Se reconocen
los sistemas: Legislativo (encargado de la sanción de las leyes), Ejecutivo (responsable
del gobierno y la administración general de la Nación) y Judicial (al que se encuentran
sometidas las controversias entre particulares, entre éstos y el Estado, o
entre los Estados provinciales y el Estado Nacional).-
Sin
embargo, aun cuando es válido sostener que cada poder es soberano en su esfera
o ámbito de competencia asignada por la propia Constitución Nacional, ello no
significa que no exista un control de validez de los actos emanados de los
poderes del Estado.-
Por ello es
fundamental señalar que dentro del ámbito de actuación del Poder Judicial se
encuentra el juzgamiento de los actos de los poderes públicos realizados en el
ejercicio de sus propias competencias. Y así tenemos organizado el control
de constitucionalidad de las leyes y el control general de la actuación del
Poder Ejecutivo, como órgano de gobierno encargado de la administración de
la Nación.-
La Constitución
de la Nación Argentina –sancionada en 1853 y reformada en los años 1860 y 1994–
significó la adopción del sistema de control de la administración por parte de
un Poder Judicial ajeno al departamento ejecutivo y al legislativo, e
independiente de ellos, tomando como modelo la Constitución Norteamericana de
1787 y admitiéndose, en consecuencia, como principio general, la doctrina de la
revisión constitucional de las leyes y actos administrativos, según la
jurisprudencia elaborada por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación
desde sus primeros fallos que datan de las últimas décadas del siglo XIX.-
A raíz de
ello el control judicial somete al examen del Poder Judicial no solo la
constitucionalidad de las leyes (emanadas del Poder Legislativo), sino también,
y particularmente, la actuación del Poder Ejecutivo en su rol de administrador
de la Nación, y a la vez, de órgano encargado de reglamentar y ejecutar las
leyes.-
Este control no se realiza de manera genérica o
indiscriminada, sino que requiere, conforme a las propias previsiones
constitucionales, la previa formación de una causa judicial o controversia, en la cual se dirima un cuestionamiento de la
legalidad de la actuación del órgano de gobierno de que se trate y que en el
ámbito de dicha controversia, se decida por parte de los jueces, acerca de la
legalidad o constitucionalidad de la actuación de los restantes poderes del
Estado.-
Sin
embargo, el sistema así descripto no ha significado consagrar la supremacía de
un poder sobre otro, sino simplemente la supremacía de una norma sobre otra,
dado que en realidad el juez en su sentencia se limita a declarar la
incompatibilidad de la norma inferior (Ley, reglamento o acto administrativo)
con otra de rango superior (Constitución, Ley o reglamento).-
Vale
agregar que el poder precedentemente descripto ha sido asignado a la
totalidad de los tribunales argentinos –a diferencia de lo que ocurre en
países como España, Francia o Italia, en los que dicho control ha sido
atribuido exclusivamente a un tribunal determinado–, de tal manera que una vez
decido cual es el tribunal judicial competente, su jurisdicción es plena tanto
de las leyes que sanciona el Congreso, como de los actos individuales o
generales emanados del Poder Ejecutivo.-
Se da en
nuestro ordenamiento jurídico una notable paradoja,
ya que el sistema sub-constitucional (entendiéndose por ello la organización
del sistema de administración pública) reconoce claramente una matiz europea, mientras la Constitución y el
sistema judicial implementado al inspirarse en el modelo norteamericano, consagran de manera amplia el control judicial de
los actos administrativos y legislativos.-
Efectuadas
estas aclaraciones preliminares es necesario tener presente que en nuestro
sistema jurídico no se concibe la intervención de los tribunales, si no lo es
en el marco de una contienda judicial específica en la cual se debata una
controversia de intereses. De modo que la cuestión contencioso
administrativa aparece cuando el agraviado por una Ley, reglamento o acto
administrativo, plantea la inconstitucionalidad, ilegalidad o simplemente
impugna cualquiera de ellos por su contradicción con una norma de rango
superior, independientemente de la validez de origen del acto o precepto
cuestionados.-
A
continuación se describirán las vías de impugnación, que importan un
catálogo de acciones judiciales mediante las cuales los distintos legitimados
pueden articular sus respectivas pretensiones impugnatorias.-
A)
Regímenes impugnatorios generales. Aquellos que contemplan un sistema
de acciones judiciales aplicables de manera genérica, a un amplio espectro de
actos administrativos, reglamentarios y legislativos; y reconoce como sustento
el principio general por el cual todas las controversias concernientes al
cuestionamiento de tales actos deben ser canalizados por las vías de las
acciones impugnatorias genéricas, salvo que exista una expresa previsión
normativa que hubiera establecido la obligatoriedad de articular una
determinada vía o formalidad judicial, respecto de determinados actos emanados
de órganos específicos.-
Dentro de
este régimen se encuentran:
þ
Las
acciones de impugnación de los actos administrativos individuales o generales y
el amparo por mora, previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo (N° 19.549).-
þ
La
acción de amparo[1],
regida por el art. 43 de la Constitución Nacional y por la Ley N° 16.986,
admisible contra todo acto u omisión de autoridad pública que en forma actual o
inminente lesione con arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta, derechos y
garantías reconocidos por nuestra Carta Magna.-
þ
El
hábeas corpus, que protege la libertad
individual.-
þ
El
hábeas data, que tiene por finalidad
brindar el acceso a la información sobre datos críticos de los individuos,
permitiendo su rectificación en caso de error o la supresión de la información
que genere discriminación, u otra forma de invasión a las esferas de intimidad.-
þ
El
recurso extraordinario, que se articula respecto de las sentencias definitivas
que se pronuncian acerca de una pretensión fundada en la Constitución o en una
Ley federal, cuando dicha sentencia es contraria a la autoridad constitucional
o a la norma federal en la que se ha fundamentado la pretensión.-
B) Regímenes
impugnatorios específicos. Las leyes que reglamentan aspectos
específicos de la actividad pública (por ejemplo, organismos fiscales
encargados de la percepción de tributos, reparticiones administrativas que
tienen asignadas funciones jurisdiccionales en el ámbito de sus propias
competencias) o respecto de aquellas actividades privadas con incidencia o
interés público –tal es el caso de los entes reguladores de servicios públicos
explotados por particulares–, han establecido recursos específicos contra las
decisiones administrativas emitidas en dichos ámbitos y que agravian a los
administrados.-
Estas vías impugnatorias conocidas como “RECURSOS DIRECTOS”, significan una
simplificación y rapidez del procedimiento en tanto se prevé que contra
determinados actos existe una vía específica, reglamentada formalmente de
manera sencilla, y que impone un trámite abreviado (generalmente con exclusión
de pruebas) que desemboca en una decisión judicial frecuentemente rápida y
expedita.-
Los entes
reguladores[2]
han hecho su irrupción en el panorama jurídico argentino a partir de la
mutación del “Estado prestador” en el “Estado regulador”, en virtud del cual la
gestión del servicio se encuentra a cargo de los particulares, reservándose la
administración su control y regulación por medio de organismos descentralizados
que gozan de cierto de independencia del poder central, y configurando ésta una
nueva función del Estado en la economía nacional.-
Dentro del
ámbito de competencia de estos entes reguladores, ellos poseen
facultades no solo típicamente regulatorias (determinación del marco normativo
de funcionamiento de los servicios públicos) y de control, sino también y
especialmente, de naturaleza jurisdiccional.-
La
atribución de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos o de control
debe provenir de una Ley formal (estatuto constitutivo del ente o asignación de
competencia específica del órgano administrativo), en donde la idoneidad y
especialización del órgano de que se trate para ejercer funciones jurisdiccionales,
se justifica en la asignación de una competencia para dirimir conflictos de
intereses de la manera más conveniente a la colectividad. Los integrantes del
órgano deben gozar de ciertas garantías que aseguren su independencia y
finalmente, solo se ha de reconocer con relación al Poder Ejecutivo una relación
jerárquica atenuada, no rigiendo con respecto a dichos organismos el control de
oportunidad, mérito y conveniencia y limitándose solo a supuestos
excepcionales, el control de la legalidad del acto.-
En algunos
marcos regulatorios se ha contemplado el ejercicio de la jurisdicción primaria
o también denominada doctrina de la competencia o “incumbencia primaria
administrativa”, la cual consiste en que antes de articularse cualquier reclamo
judicial o durante la pendencia del procedimiento administrativo, queda
suspendida la competencia judicial y ello dure hasta tanto no se agote la vía
administrativa, de modo que es incompatible el ejercicio simultáneo de las
vías administrativas y judiciales.-
Se admite
la validez de estos “tribunales administrativos” u “organismos administrativos”
con facultades jurisdiccionales, cuyo sometimiento por parte de los sujetos
involucrados en el conflicto de intereses implica –desde el punto de vista de
la acción contencioso administrativa– el mismo agotamiento de la vía allí
creada. Lo concreto es que, como regla general, ni los usuarios ni los terceros
interesados se encuentran obligados a someterse a la previa intervención del
ente, salvo que una norma consagre esta instancia de manera insoslayable y como
recaudo previo a la instancia judicial[3].-
Para
admitir la legalidad formal de la facultad jurisdiccional de la administración
–ejercida por entes descentralizados o por órganos integrados al esquema de la
administración central– es importante la conservación, en cabeza del Poder
Judicial, de la facultad amplia de revisar las decisiones de naturaleza
jurisdiccional que dicten dichos órganos, garantizándose al menos una instancia
revisora en sede judicial, con amplitud de debate y prueba, asegurándose la
vigencia de un control judicial que se viene desarrollando.-
No
obstante, se ha abierto una importante polémica en cuanto a la forma y alcance
de la revisión y control judicial de tal actuación administrativa. En este
sentido, mientras que la doctrina mayoritaria se inclina hacia un control irrestricto y amplio de lo
actuado en sede administrativa, sosteniéndose que en todos los casos se debe
advertir total amplitud de debate e incluso aporte probatorio (que involucra la
selección, producción y aun la valoración de la prueba), la realidad de la
jurisprudencia vigente –incluso de la Corte Suprema de Justicia– muestra una
fuerte tendencia a la posición contraria. En efecto, dado que en el sistema
impugnatorio de las decisiones de los tribunales jurisdiccionales
administrativos, los planteos ante la justicia han sido denominados como
“recursos directos”, ello ha conducido a una interpretación y aplicación
judicial restrictiva respecto del ámbito de revisión, desechándose todo lo
relativo a la selección y producción probatoria, quedando entonces limitado al
control de las cuestiones estrictamente jurídicas.-
Una vez
abierta la instancia jurisdiccional, uno de los principales problemas que se ha
planteado es el alcance de la revisión a que tal actuación será sometida; pues
si bien es indiscutible que se debe controlar la legitimidad, dentro de este
ámbito queda naturalmente incluido lo concerniente a la forma en que el órgano
ha ejercido las facultades que le son propias, y ante lo cual, cuando se trata
de facultades regladas, permite un control judicial pleno y efectivo puesto que
el objeto del acto y sus motivos pueden ser cotejados directamente con la
normativa aplicable.-
Queda en
claro entonces que el problema se presenta cuando se trata del ejercicio de
facultades discrecionales, situación en que se configura allí donde la
administración cuenta con la posibilidad de selección de alternativas, tanto
respecto a la oportunidad en que actuará, la determinación de las situaciones
de hecho que tomará en cuenta, la naturaleza del acto que emitirá, y en lo que
atañe a los motivos y al objeto del acto.-
En este sentido, nuestro Máximo Tribunal ha sostenido
que “mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad
administrativa en todos sus aspectos –reemplazando así el criterio del órgano
estatal al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y
reducir su actividad a la constatación del presupuesto fáctico definido por la
norma en forma completa y a la aplicación de la solución que la Ley
agotadamente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal
automática)–, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe
aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva
que completará el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de
la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle,
por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o
potestades de ejercicio discrecional)”[4].-
Y si bien
existe suficiente consenso en el marco del Estado de Derecho, en cuanto a que
no hay facultades administrativas ilimitadas y que toda actuación ha de
encontrarse sometida al PRINCIPIO DE LEGALIDAD, la
intensidad de las limitaciones y el criterio con el que han de ser juzgadas en
la instancia judicial de control depende fundamentalmente de los intereses
públicos y privados en juego, la incidencia del acto sobre la esfera de
intereses de particulares, la repercusión sobre las finanzas públicas, la
presencia de intereses públicos, el medioambiente, etcétera; pudiendo decirse
válidamente que el desarrollo del derecho administrativo moderno se
intensifica en gran medida con el progreso del control jurisdiccional sobre las
facultades discrecionales.-
En torno a esta problemática se han elaborado
criterios de valoración en el ejercicio de las facultades discrecionales, tales
como lo relativo a la exigencia de motivación, el control de la exactitud
material de los motivos y, finalmente, han aparecido principios jurídicos como
el de PROPORCIONALIDAD, destinados a evaluar la relación entre los
motivos expuestos y el acto emitido.-
Como
consecuencia de la aplicación de tales criterios han quedado plasmadas pautas
–de orden general– que permiten un análisis sobre base certera, acerca de la
regularidad del ejercicio de las facultades discrecionales, tales como:
þ
La
violación de una garantía constitucional.-
þ
Lo
relativo a la competencia, forma o procedimiento, los cuales adquieren –en el
ejercicio de facultades discrecionales– el carácter de verdaderas garantías de
corrección de la conducta administrativa.-
þ
El
análisis acerca de si la facultad ha sido utilizada con un fin distinto del
tenido en cuenta por la Ley que la otorgó (en caso contrario se configuraría un
supuesto de desviación de poder).-
þ
La
determinación acerca de si se han configurado los hechos básicos, requeridos
para que la administración pueda actuar; criterio que se extiende al análisis
acerca de la alegación de los motivos invocados, pero inexistentes o no
probados.-
þ
El
acto irrazonable o caprichoso, o contrario a aquel que realizaría cualquier
persona razonable, o cuando se incurre en un grueso error técnico o se utilizan
medios desproporcionados con el fin que se persigue.-
Como
ejemplo de ello en nuestros tribunales se ha decidido con citas de Eduardo García de Enterría, Alfonso Parejo y Ramón Parada, que todo acto reglado es en parte reglado y en parte
discrecional, de allí que la intensidad de control judicial de los actos
emanados de la administración reconocen la correlatividad o correspondencia con
la densidad o regulación administrativa previa a la decisión administrativa, de
suerte que en punto a la posibilidad de la sustitución del pronunciamiento
cuestionado por otro emanado del Poder Judicial, cabe sentar la regla de su
afirmación siempre que el carácter reglado de la decisión lo permita. Y también
en materia de discrecionalidad técnica que el control judicial del acto
administrativo reconoce como límite real y lógico, aquellas cuestiones que se
deben resolver por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente
técnico y que solo pueden ser formulados por un organismo especializado de la
administración, el cual en sí mismo escapa por su naturaleza al control
jurídico, que es aquel propio del órgano jurisdiccional, de tal suerte que
verificada como se encuentra la exactitud de los hechos o presupuestos fácticos
para el ejercicio de la competencia, la valoración de los aspectos y
consecuencias técnicas de tales extremos, queda circunscripta en un ámbito de
discrecionalidad característico de la actuación de los organismos de
aplicación, pues la amplitud de las facultades ejercidas por la administración
en el ámbito precedentemente referido, brinda a ésta las alternativas para la
elección de la opción a partir de los hechos reales valorados, y en tales condiciones
queda configurado de manera suficiente el requisito de motivación a que alude
el art. 7 inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo.-
En
definitiva, se trata de principios generales que han sido elaborados para
acercarse al cada vez más difícil punto de equilibrio entre el ámbito de
discrecionalidad, que naturalmente requiere a la administración para su
funcionamiento, y la efectividad del control jurisdiccional como tutela de los
derechos individuales y del principio de legalidad.-
[1] El amparo
constitucional consagrado en España ha sido concebido propiamente como un
recurso aun dirigido contra decisiones judiciales, mientras que el caso de la
República Argentina solo se concibe al amparo como acción autónoma, con
regulación específica, y que puede ser articulado respecto de los poderes
administrativo o legislativo, pero excluye de su ámbito la decisiones del Poder
Judicial, las que solo son cuestionables por las vías de los recursos de
apelación previstos en el ordenamiento procesal.-
[2] El primer antecedente estaba
configurado por la Dirección General de Ferrocarriles, organizada a principios
de este siglo, y en la actualidad se pueden mencionar los siguientes: Ente
Nacional Regulador del Gas; Ente Nacional Regulador de la Electricidad; Entre
Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios; Autoridad Regulatoria Nuclear;
Organismo Regulador de los Servicios Nacionales Aeroportuarios. También existen
entes reguladores con funcionamiento en una estructura interna de la
administración, entre los cuales se puede mencionar a la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones, Comisión Nacional de Correos y Telégrafos, Comisión de
Regulación Ferroviaria, y Comisión Nacional de Transporte Automotor.-
[3] Como
ejemplo de ello, en el marco regulatorio de los servicios de electricidad el
sometimiento previo al tribunal administrativo del ente no está consagrado en
forma obligatoria, al contrario de lo que ocurre en el marco regulatorio de los
servicios de distribución de gas natural, en el que tal obligatoriedad se
encuentra específicamente dispuesta.-
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